05.12.2014
Artikel

Den usynlige bistand

Regeringens aftale med SF og Enhedslisten om den danske udviklingsbistand bliver kaldt venstreorienteret og traditionel. Det vil sige fattigdomsorienteret.

Af Thomas Bøttcher
"Det er som at skyde os selv i foden”.

Professor ved Center for Afrikastudier på Københavns Universitet Holger Bernt Hansen var skarp i mælet, da han for nylig klandrede regeringen, SF og Enhedslisten for at skære 400 mio. kr. og annullere programmet for såkaldt økonomisk integration i Østafrika.

Konkret skulle de 400 mio. kr. have været brugt til at støtte oprettelsen af en toldunion mellem fem stater i Det Østafrikanske Fællesskab: Kenya, Uganda, Tanzania, Rwanda og Burundi.

Besparelserne – inklusive en reduktion på 200 mio. kr. i Danidas erhvervsstøtteordninger – ligner en tilbagevenden til “traditionel”, fattigdomsorienteret bistandshjælp, mener Holger Bernt Hansen. “Arbejdsløsheden i Afrika er tårnhøj, og den store tidsindstillede bombe er ungdomsgenerationen. Og ved at satse strategisk på regionalt samarbejde og samhandel i Østafrika med den private sektor som et væsentligt element forsøger man at fremme rammerne for økonomisk vækst og dermed jobskabelse. Du kan kalde det en moderne form for fattigdomsorientering, hvis mål i sidste ende er den afledte jobskabelse”.

Andre peger dog på, at effekten af at satse på den private sektors trækkraft har været tvivlsom.

“Alle undersøgelser viser, at initiativer omkring erhvervsudvikling i udviklingslandene har en meget, meget ringe nedsivningseffekt. De her lande har en voksende middelklasse, og det er ofte dem, der får noget ud af det, ikke de allerfattigste”, siger eksempelvis Holger Bernt Hansens forskerkollega ved Center for Afrikastudier, Stig Jensen.
En helt ny evaluering af en tidligere erhvervsstøtteordning under Danida bekræfter billedet: Ordningen har været en løftestang for danske virksomheder til at engagere sig kommercielt i udviklingslandene, men når det gælder jobskabelse og bæredygtig vækst og udvikling, er effekten “ikke tilstrækkelig”.

Hvilken toldunion?
Selvom Danmark i nu tre år, siden 2012, har støttet oprettelsen af toldunionen i Østafrika med ca. 160 mio. kr., er oplysninger om det nu annullerede program og dets implementering så godt som ikkeeksisterende. Det gælder såvel i danske medier som på Udenrigsministeriets hjemmeside. I Udenrigsministeriet har en enkelt medarbejder været involveret i programmet, og kun i forbindelse med programformuleringen, mens ansvaret for implementeringen har været uddelegeret til den danske ambassade i Nairobi.

Den beskedne danske involvering skyldes, at forvaltningen af bistandsmidlerne har været overladt til modtagerne selv – i dette tilfælde Det Østafrikanske Fællesskabs sekretariat og nonprofitorganisationen TradeMark East Africa. Programmet afspejler dermed en udvikling, den danske bistand har gennemgået siden slutningen af 1990’erne, hvor konkret projektbistand i stigende grad er blevet erstattet af såkaldt budget- og sektorprogramstøtte.

“Målet med den danske bistand var tidligere at få enkeltprojekter til at lykkes. Fx at bygge skoler eller drikkevandsbrønde. I dag er det i overvejende grad at styrke institutioner og organisationer, hvilket som regel indebærer, at aktiviteterne bliver udvalgt og gennemført af modtagerlandenes myndigheder”, siger Klaus Winkel, tidligere kontorchef i Udenrigsministeriet. Det betyder imidlertid også, at den danske bistand i stigende grad er blevet mindre synlig.

“Den er blevet mere luftig, sværere at forstå og sådan set også mere distanceret i forhold til den mere direkte fattigdomsbekæmpelse”, siger Lars Eng­berg-Pedersen, seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Af samme grund er debatten om udviklingsbistand i den danske offentlighed ofte meget simpel, mener han.

“Da regeringen før finanslovsforhandlingerne fremlagde sin plan om at skære 2,5 mia. kr. i bistandsbudgettet, gik NGO’erne meget kraftigt ud og sagde, at der var tale om en menneskeskabt katastrofe. Selvfølgelig skal de reagere, men deres budskab var på den anden side også lidt forenklet”, siger Lars Engberg-Pedersen.

Vækst og fattigdom
Magisterbladets gennemgang viser, at fire eksperter har vurderet aftalen i de danske medier, da besparelsen efter forhandlingerne var reduceret til en mia. kr. To af dem fandt det positivt, at besparelsen primært rammer erhvervsstøtten og der, hvor resultater hidtil ikke har været overbevisende, mens de øvrige to – blandt andre Holger Bernt Hansen – kritiserede aftalen for at ignorere behovet for jobskabelse.

I bund og grund går uenigheden ud på, om den danske bistand skal orientere sig mod fattigdom eller mod vækst. Udfordringen ved det sidste er, at vækst ikke nødvendigvis dæmmer op for fattigdom.

I Udenrigsministeriets foreløbige vurdering af støtten til Det Østafrikanske Fællesskab konstateres det blot, at samhandelen og eksporten fra regionen er voksende – ikke at den øgede handel har haft en fattigdomsbekæmpende effekt.

Og det illustrerer netop udfordringen ved at prioritere økonomisk vækst som et middel til i sig selv at bekæmpe fattigdom, mener Klaus Winkel, der har arbejdet 38 år i Udenrigsministeriet, det meste af tiden for Danida.

“Man taler fx meget om den betydelige økonomiske vækst, der har været i Afrika de sidste syv-otte år, men den har stort set ikke gavnet de fattigste. Tværtimod er der meget, der tyder på, at fattigdommen i tropisk Afrika er steget betydeligt”.

Derfor bør en større del af den danske bistand i højere grad være orienteret mod fattigdomsbekæmpelse, mener Klaus Winkel.

“Det er vigtigt, at der er en udviklingsbistand, der direkte sigter mod at løfte de fattige, også fordi det er en forudsætning for økonomisk vækst. Det gælder fx den danske bistand inden for sundhed og uddannelse. Det er en investering i den vigtigste produktionsfaktor overhovedet, nemlig mennesker”.

Hvad med landbruget
Og her er det så, at landbruget kommer ind i billedet, mener Klaus Winkel. Han peger fx på, at ca. 40 pct. af alle børn syd for Sahara er underernærede og plaget af parasitter, hvilket udgør en stor risiko for deres kognitive udvikling.
Også Finn Tarp, professor ved Københavns Universitet og leder af FN’s institut for forskning udviklingsøkonomi, mener, at landbruget fremover bør spille en større rolle.

“Både hvis vi tænker i jobskabelse, og hvis vi er enige om, at det centrale internationale mål fortsat er at mindske fattigdommen, er udviklingsbistanden nødt til at beskæftige sig meget mere markant med spørgsmålet om, hvordan du får landbruget i gang, og hvordan du får bragt produktiviteten op. I de fleste afrikanske lande er det fortsat sådan, at mellem 70 og 80 pct. af befolkningen befinder sig i landbruget, og en meget stor del af dem er fattige”, siger han.
Den danske sektorbistand til landbrug, skovbrug og fiskeri udgør i dag beskedne seks pct. af den samlede bilaterale bistand. Ifølge Finn Tarp forsvandt landbruget omkring år 2000 ud af diskussionen om bistand.

“Hvis du tager den rullende femårsplan, der blev vedtaget, da Anders Fogh Rasmussen blev statsminister, så er landbruget ikke nævnt med et ord”.

Da udviklingsminister Mogens Jensen præsenterede sin udviklingspolitiske strategi tilbage i august, var fokus på at skabe “bæredygtig vækst og arbejdspladser” i udviklingslandene. Men finanslovsaftalen med SF og Enhedslisten peger i modsat retning.

“Det er klassisk venstreorienteret bistandspolitik”, siger Stig Jensen.

Spørgsmålet er, hvad der så sker, hvis Venstre vender tilbage til magten efter næste folketingsvalg. Venstres udviklingsordfører beskyldte efter aftalen regeringen for at sætte valgkamp over udviklingspolitik. Måske forfaldt Jakob Ellemann-Jensen selv til at gøre udviklingspolitik til indenrigspolitik med denne kommentar:

“Jeg hæfter mig ved, at man skærer i det, der vil skabe privatsektordreven økonomisk vækst og arbejdspladser. Og det er det, der skal til, for at de fattige lande kan trække sig selv ud af fattigdom”.