21.02.2014
Artikel

5 Kapitler om tillidsreformen, der blev væk

Af Thomas Bøttcher
KAPITEL 1: 

Intet nyt fra Slotsholmen

Tillidsreformen får ingen betydning, lyder eksperternes dom. Finansministeriet er nået til den konklusion, at velfærdsstaten kun kan reddes gennem centralt iværksatte effektiviseringer, og der er ingen tid til faglig dialog og åbne processer.

Det var en tydeligt frustreret Jacob Torfing, RUC-professor i offentlig forvaltning, der 7. januar i dagbladet Information gik til angreb på Moderniseringsstyrelsens øverste direktør. Torfing skrev:

“Hvis man tager sådan en som Niels Gotfredsen, så har han faktisk i flere sammenhænge givet udtryk for, at han ikke giver ret meget for alt det med frivillighed og innovation, “så længe vi ikke har fået de offentligt ansatte til at bestille noget. Det er det, der er problemet!” Han er tilsyneladende drevet af en fuldstændig mytisk forestilling om, at de offentligt ansatte sidder og drikker kaffe hele dagen og går hjem klokken halv fire – uden at opgaverne er løst”.

Det er god skik ikke at angribe navngivne embedsmænd, men Torfing har meget på spil og svært ved at forstå tankegangen i Finansministeriet og tilhørende styrelser. I et par år har professoren fra RUC – med støtte fra landets mest fremtrædende forvaltningsforskere – ivrigt sparket døre ind hos ministerier, kommuner, tænketanke og faglige organisationer og advokeret for, at det såkaldte New Public Management-baserede styringsparadigme i den offentlige sektor har spoleret muligheden for at forny velfærdsstaten.

Men i tillæg til de diplomatiske anstrengelser har Torfing i stigende grad undret sig over, hvad han oplever som stivstikkeri i Finansministeriet. For mens stort set alle, der kan krybe og gå i dansk politik og forvaltning, har erkendt problemet, fastholder og viderefører Bjarne Corydons ministerium på Slotsholmen ifølge Torfing stædigt troen på de seneste 30 års reformer.

Ren copy paste
Torfing mener at finde dokumentation for sin undren i blandt andet Finansministeriets Vækstplan DK fra februar 2013, hvor det hedder, at der frem mod 2020 skal være “øget fokus på effekter og resultater, digitalisering og velfærdsteknologi, arbejdstidsregler og arbejdsforhold i det offentlige, offentlig-privat samarbejde, bedre regulering og et styrket fokus på kapacitetsudnyttelse, økonomistyring, ledelse og bedre offentlige indkøb”. Altså mere måling oppefra og ned, strammere økonomistyring og kontrol af de ansatte. I skarp kontrast til et tillidsbaseret samspil mellem den faglige viden, borgerne og interesseorganisationerne på implementeringsniveau. Det er nemlig her, via dialog og netværksbaserede partnerskaber, at den nødvendige fornyelse af velfærdsstaten skal komme fra, mener Torfing og mange andre.

“Mens fx Margrethe Vestager i Økonomi- og Indenrigsministeriet med tillidsreformen forsøger at sætte en dagsorden for mere tillidsbaseret ledelse, er Finansministeriets dagsorden ren copy paste af gamle opskrifter. Hvis du kan finde et sted i et dokument fra Finansministeriet, hvor ordet tillidsbaseret ledelse optræder, så giver jeg sgu en øl. Og det siger noget om styrkeforholdet, at selv en minister, som mange betragter som en af landets mest magtfulde, ikke kan få Finansministeriet til at tænke nyt. Det udgør et alvorligt problem, for det er Finansministeriet, der står for udviklingen af forvaltningspolitikken, og det er Finansministeriet, der har haft teten de sidste 20-30 år. Det er superministeriet, der svæver over alle andre ministerier og svinger taktstokken”, siger Jacob Torfing.

Netop Vestagers såkaldte tillidsreform bliver – i hvert fald officielt – tillagt stor vægt i de faglige organisationer. Ikke kun fordi organisationerne har skrevet under på aftalen, men også fordi reformens fokus på et tillidsbaseret samarbejde på tværs af den offentlige sektor peger i modsat retning af den armvridning af de offentligt ansatte, som er Finansministeriets dagsorden.

Tyndt papir
Peter Bjerre Mortensen, professor i statskundskab ved Aarhus Universitet, hæfter sig ved, at Magrethe Vest­ager selv har afvist at bruge betegnelsen “tillidsreform” om aftalen (se boks).

“Det er et tyndt papir, som det er svært at se perspektiverne i. Der er nogle principper, fx at “styring og samarbejde i den offentlige sektor skal bygge på mål og resultater”. Men det har man sagt de sidste 20-30 år. Og der er frem for alt ikke noget i aftalen, der binder parterne. Det er nemt nok at være enige om overordnede principper, men du støder lynhurtigt mod steder, hvor der er konfliktende interesser. Og hvis de skal overkommes, er det vigtigt, at der er investeret politisk kapital i målsætningerne”.

Et eksempel på sammenstødende interesser er folkeskolereformen, som faktisk indeholder forestillingen om, at den offentlige sektor skal sætte stikket i samfundet og begynde at inddrage foreninger, organisationer, erhvervsliv og borgere. Hvorimod det, som Finansministeriet godt kunne lide ved reformen, var, at man så muligheden for at tage en holmgang med lærerne, fordi dagsordenen – og den er helt officiel – er at få mere effektive arbejdstider ud af de offentligt ansatte.

Derfor så man under lærerkonflikten, at det paradoksalt nok var lærerne selv, der modsatte sig afbureaukratisering, decentralisering og øget lokal autonomi. Bag tillidsdagsordenen ligger nemlig kravet i Vækstplan DK om, at det offentlige skal spare op imod 12 mia. kr. frem mod 2020. Og så kan tillid hurtigt erstattes af mistillid.


KAPITEL 2:

Fra værdier til incitamenter

De sidste tyve års forvaltningsreformer bygger på ideen om det selviske individ.

Mistillid afspejlede sig i kampen om lærernes særlige arbejdstidsregler, men idéen om lav tillid har været en grundlæggende præmis i en lang række af de reformer, der i dag forbindes med New Public Management, og som Jacob Torfing skyder efter. Idéen er dybest set at overføre indsigter fra studiet af markeder, hvor rationelle agenter har maksimering af egennytte som mål. Ineffektivte og svulmende offentlige udgifter kan forklares ved, at fagprofessionelle yder mindst muligt med henblik på at rage flest mulige ressourcer til netop deres område.

Fra 1980’erne blev fokus på ledelse og resultater og indførelse af markedsmekanismer i den offentlige sektor derfor normen i en lang række OECD-lande. Den engelske professor Christoffer Hood sammenfattede i 1991 udviklingen i de administrative reformer i syv punkter under navnet New Public Management:

  • Aktiv professionel ledelse: Frihed til at lede.
  • Eksplicitte mål for performance: Det skal være nemt at måle succes eller fiasko.
  • Større fokus på styring efter output: Ressourcer forbindes med præstationer.
  • Opsplitning af enheder svarende til virksomheder.
  • Fokus på konkurrence: Kontrakter og brug af udbud.
  • Bedre økonomistyring: Besparelser og bedre udnyttelse af arbejdskraft.

Elementerne er i Danmark indført i forskellige grader af skiftende regeringer. Talrige forskere, herunder CBS-professor Carsten Greve, har påpeget, at der i udgangspunktet ikke er tale om en teori, men snarere et empirisk funderet begreb, hvilket forklarer indbyggede modsætninger mellem de enkelte elementer. For mens indførelse af incitamentsstrukturer, der skal fremme en bestemt adfærd, bygger på lav tillid, bygger idéen om en tydelig, aktiv ledelse på forestillingen om, at godt lederskab kan skabe tillid og motivere ansatte til at yde deres bedste. Human Resource Management og forestillingen om værdibaseret ledelse har samme udgangspunkt.

Tilsvarende har forskningen vist, at agenter i organisationer ikke blot opfører sig som markedsagenter, men også er drevet af værdier, normer og loyalitet. Herhjemme har Jacob Torfings professorkollega Lotte Bøgh Andersen påvist, at fagprofessionelle er drevet af både indre opgavemotivation og motivation til at bidrage til samfundet og hjælpe andre. Identifikation med disse normer får faktisk folk til at yde mere, end de skal. Omvendt kan incitamentsstrukturer reducere motivation og dermed produktiviteten.

Mens S-R-SF i regeringsgrundlaget lagde op til en reform af den offentlige sektor, som den selv døbte tillidsreformen, og som i en udvandet udgave er blevet til Magrethe Vestagers moderniseringsreform, kan regeringsindgrebet i lærerkonflikten tværtimod ses som en fuldtonet videreførelse af instrumenterne i NPM – og altså, ifølge Torfing, i strid med nutidige forestillinger om, hvad der motiverer offentligt ansatte.

Når dagsordenen har ændret sig siden regeringsdannelsen, hænger det i særlig grad sammen med, at Finansministeriet for længst er nået til den konklusion, at en pæn portion af den ambitiøse besparelse på 12 mia. kr. skal hentes på personaleområdet.


KAPITEL 3:

Konkurrence uden fremdrift

Det private marked udskiller virksomheder, der ikke kan omstille og forny sig. Det dur ikke i den offentlige sektor. I stedet for fører konkurrencen i den offentlige sektor til øget topstyring.

At Finansministeriet tilsyneladende ikke ser noget alternativ til de sidste 30 års kurs, men snarere vil fuldende reformerne ved at høste effektiviseringsgevinster på personaleområdet, bekymrer andre end Torfing.

Hovedsageligt fordi der uden for Finansministeriet er bred enighed om, at moderniseringsbestræbelserne ikke har givet de ønskede resultater. Det gælder ikke bare enkeltdele som kontraktstyring, mere fleksible lønsystemer eller ambitionen om at regelforenkle, men også det dybere rationale bag moderniseringsarbejdet, der bestod i at indføre en markedslogik i den offentlige sektor.

Det skete ved at decentralisere ledelse og ansvar, ved at opsplitte den offentlige sektor i mindre resultat­enheder, ved at udlicitere og ved at skabe konkurrence mellem de enkelte enheder. At konkurrenceudsættelsen imidlertid ikke har båret frugt, påpeger blandt andre professor i offentlig forvaltning ved Københavns Universitet Carsten Heinrichsen. Idéen om at fremme omstilling og fornyelse ved at indføre markedsmekanismer i den offentlige sektor er muligvis intuitivt rigtig, men bygger på en misforståelse af disse mekanismers virkemåde, mener han.

“Inden for den private sektor finder vi en slags alles kamp mod alle, som gør, at hvem som helst i princippet kan gøre hvad som helst, og at de, der bare fortsætter i den samme skure, risikerer at lide en stille eller en brat død. Det er altså så at sige konkurrencens egent­lige natur. Men det er jo ikke det, der foregår i den offentlige sektor, uanset hvor meget man konkurrenceudsætter”.

Og hvor det private marked udskiller virksomheder, der ikke formår at omstille sig, har den samme logik resulteret i øget topstyring, regulering og regler i det offentlige.

Uanset årsagen er der bred enighed om, at de markeds- og konkurrencemæssige logikker ikke har skabt den forventede innovation og fornyelse. Måske fordi målstyringsregimet belønner det målbare og kvantitative frem for det unikke og kvalitative.

Men hvad skal Finansministeriet gøre? Produktivitetskommissionens udredning fra sidste år om styring i det offentlige gav ikke nye bud på innovation, men havde derimod fokus på mulige effektiviseringsgevinster gennem afbureaukratisering, regelforenkling og fornyet fokus på resultatstyring, ledelse og incitamentsstrukturer. Ifølge Peter Bjerre Mortensen i det store og hele den samme opskrift, som har været kendt siden 1980’erne. Han har en bog på trapperne, hvor de sidste 30 års forsøg på at regelforenkle gennemgås.

“Det er en ret mistrøstig historie, og der er stort set ikke kommet noget ud af forsøgene”, slår Peter Bjerre Mortensen fast.


KAPITEL 4:

Værste ledelseskrise siden 1864

Bjarne Corydon skal forny velfærdsstaten, men han har det problem, at civil­samfundet ikke længere er en del af den politiske proces. Derfor kan han kun bruge staten som instrument for forandring, hvilket fører til mere konformitet og mistillid.

Beskeden til Bjarne Corydon er altså, at han skal forsøge sig med de samme tiltag, som uden succes er forsøgt implementeret de sidste 30 år. Ifølge Lars Bo Kaspersen, professor i statskundskab ved Københavns Universitet, er Corydons store problem, at hans manøvremuligheder i høj grad er begrænset af, at dialog og forhandlinger med civilsamfundsbårne institutioner og interesseorganisationer i løbet af de sidste 15-20 år er nedtonet til fordel for en situation, hvor staten i langt højere grad intervenerer direkte i samfundet. Og hvor den demokratiske mekanisme tidligere var, at politisk kamp og konfliktende synspunkter sikrede innovation, har dagens politikere svært ved at se andet end statsapparatet som instrument for forandring. Det har ændret den politiske beslutningsproces så radikalt, at Lars Bo Kaspersen betegner det som den værste politiske ledelseskrise siden 1864.

“Hvis du taler med Bjarne Cory­don, så er han en yderst begavet mand med et klarsyn i forhold til, hvad det er for nogle grundlæggende problemer, velfærdsstaten har. Corydon vil sige, at der de næste 20-30 år venter Danmark en meget hård overlevelseskamp i den globale konkurrence. Velfærdsstaten vil få et voksende finansieringsproblem, så vi er nødt til at sænke skatterne og gøre noget ved de 700.000 på overførselsindkomster. Men han kan ikke tænke ud over, at den eneste måde at komme videre på er ved, at staten – og det vil sige forvaltningsapparatet initieret af det politiske system – skal gennemføre en endnu større reform”, siger Lars Bo Kaspersen.

Teknokraternes kamp med tiden
Med andre ord vil vigtig tid blive spildt ved en inddragelse af faglige eksperter, borgere og interessenter, der eventuelt kan føre til mere eller mindre innovative tiltag.

I stedet for går opgaven ud på, set i Corydons perspektiv, at mobilisere statsapparat, forvaltning og det politiske system i en både ideologisk og politisk-administrativ forandringsproces af hele velfærdsstaten, mener Lars Bo Kaspersen.

“Han kan have fuldstændig ret i sin analyse, og han kan også have ret i, at der ikke er tid til dialog, men til gengæld er han så med til at fastholde de sidste 20-30 års udvikling, hvor resultatet af de institutionelle forandringer har været stigende konformitet og underminering af tillid mellem ledelse og ansatte i den offentlige sektor og mellem borgere og offentlige institutioner”, lyder Lars Bo Kaspersens dystre analyse.

Meningsmålingerne viser ringe opbakning til Corydon, men til gengæld finder han rig støtte i de fleste politiske partier, hos økonomerne i sit eget ministerium og blandt de rådgivere, han omgiver sig med. De ministre, der muligvis tænker anderledes, har foreløbelig ikke evnet at gøre noget, mener Lars Bo Kaspersen.

“Det er et kæmpe forvaltningsapparat, man er oppe imod. Der er modtendenser, men til gengæld også det omvendte. Man nedsætter eksempelvis en produktivitetskommission, hvor 29 ud af de 30 involverede er økonomer og endda økonomer skolet i en bestemt tradition. Dem overlader man arbejdet med, hvad værdi og produktivitet er. Det vil sige, at man fra starten har afkoblet en bredere og langt mere fundamental diskussion om, hvad produktivitet er”, siger Lars Bo Kaspersen.


KAPITEL 5:

Bureaukratiets genkomst

New Public Management og markedsmekanismer er måske opbrugt, men bliver ikke nødvendigvis erstattet af tillid og dialogbaseret samarbejde. Kravet om flere effektiviseringer fører til sammenlægninger og fortsat statslig styring.

Men har det ikke nogen betydning, at der decentralt er forsøg på at sætte en ny dagsorden, når det gælder samfundsmæssige værdier, politikudvikling og innovation? Betyder det slet ikke noget, at der i kommunerne er talrige eksempler på initiativer, der udfolder sig på trods af den centrale politiske styring?

Ikke det store, mener forvaltningsekspert ved CBS, Carsten Greve, der er en af de forskere herhjemme, der har størst indsigt i moderniseringsbestræbelserne.

Han peger på, at Finansministeriet primært satser på effektiv ressourceanvendelse, hvilket er lig med gennemgribende strukturelle tiltag. Enkelte innovationstiltag rundtomkring kan være gode nok for den enkelte organisation, men er meget svære at samle op på samfundsmæssigt, lyder rationalet. Så hvis der fra Finansministeriet ses et alternativ til NPM, opsplitning og markedskræfter, er det ikke dialog, samarbejde, frisætning af ressourcer eller en løsere statslig styring, men derimod en satsning på stordriftsfordele, eller det som også bliver kaldt neo-weberiansk governance.

“Tendensen er, at man effektiviserer og høster stordriftsfordele. Det vil sige, at man laver større enheder og kombinerer det med nye muligheder for digitalisering”, siger Carsten Greve.

Kommunalreformen, de administrative servicecentre i staten, domstolsreformen og universitetsfusionerne er ifølge Carsten Greve eksempler på udviklingen. Digitaliseringen kommer ind i billedet, fordi man også samtidig vil gøre det nemmere for borgerne. Så når han kalder udviklingen neo-weberiansk, skyldes det, at det ikke bare handler om administrative strukturer, men at man via digitalisering også indbygger et serviceelement. Man skal ganske enkelt kunne betjene sig selv bedre og nemmere. Set fra centralt hold er der selvfølgelig også effektiviseringsgevinster at hente i digitaliseringen.

Med andre ord er perspektivet, som påpeget af Lars Bo Kaspersen, at decentral innovation uden statslig styring er for langsom og usikker.

“Når man er forhippet på det fra centralt hold, så er det, fordi man her kan se både hurtige og langsigtede gevinster, som man kan regne med. Og når man måske stejler over for lokal innovation, er det, fordi innovation i Skagen og Ringkøbing kan være to vidt forskellige ting, som er svære at samle op på. Det er i hvert fald perspektivet, hvis man sidder med et regneark foran sig og skal have tingene til at gå op til næste finanslov”, siger Carsten Greve.

Hvor tankegangen i NPM var at gøre de enkelte organisationer til resultatcentre, hvor lederen af organisationen skulle stå på mål for at drive institutionen frem i en strategisk retning, vil den neo-weberianske tilgang omvendt betone en planlægningsorienteret tankegang i større enheder.

“New Public Management betonede markedstankegangen, og lederne skulle selv definere institutionens profil. Tag fx universiteterne. Morten Østergaards udmelding om kvalitet i uddannelsessystemet, vil jeg sige, er et skifte fra New Public Management til neo-weberiansk governance. Hvor man tidligere sagde til universiteter og højere læreanstaler, at nu skal I bare profilere jer, lave reklamer, producere flere studerende og lade, som om I er en organisation, der skal konkurrere med de andre, siger man pludselig fra centralt hold, at nu skal I rette ind efter nogle kvalitetskrav til undervisningen, som vi definerer centralt”.

Hvorvidt det er godt eller skidt, er naturligvis væsentligt, men det spiller måske i sidste ende ikke den store rolle. Som Lars Bo Kaspersen siger:

“Der er i Danmark sket det, at folk med den bedste intention har accepteret en bestemt analyse og nogle bestemte argumenter og en bestemt måde at tænke på, som gør homogeniteten virkelig stærk. Man kan næsten sige, at sammenhængskraften er blevet for stærk i forhold til diversitet og pluralitet i synspunkter”.