Børne- og undervisningsminister Christina Antorini. Miljøminister Ida Auken. Beskæftigelsesminister Mette Frederiksen.
Foto: Polfoto
01.03.2013
Artikel

Professor: Glem tillidsreformen! Håbet ligger i en stærk minister

Efter ti år med en stadig strammere styring af den offentlige sektor er det på tide at sadle om, lød det før regeringsskiftet fra Radikale Venstre. Statsstyring, detailregulering og dokumentationskrav skal erstattes af større tillid til kommuner og velfærdsinstitutioner. Ledelsesprofessor, der for et halvt år siden havde store forhåbninger til reformen, er i dag mere forbeholden.

Af Thomas Bøttcher
“Radikale Venstre ønsker grundlæggende en ny styring af de kommuner og de institutioner, der er ansvarlige for vores velfærd. (…) Det kræver, at ansvaret gives tilbage til den enkelte medarbejder, leder og lokalpolitiker”.

Sådan lød det i 2009, da Radikale Venstre lancerede partiets såkaldte tillidsreform. Senere, i 2011, hed det i den ny regerings arbejdsprogram, at “regeringen sammen med kommunerne vil iværksætte en reform med fokus på tillid, ledelse, faglighed og afbureaukratisering”.

I efteråret 2012 såede den radikale leder, Margrethe Vestager, imidlertid tvivl om reformens omfang. 

“Virkeligheden er gået op for mig, i den forstand at en tillidsreform er så stor en pakke, at det er svært at finde et gavebånd, der er langt nok til at slå rundt om den”, hed det nu fra indenrigs- og økonomiministeren, der dog kunne fortælle, at en oversigt over unødvendige regler var under udarbejdelse.

“Det er ikke en verdensrevolution. Men i god ro og orden får vi taget de ting væk, som er irriterende”, sagde hun til Avisen.dk.

At der er grænser for, hvor meget tillid politikerne er rede til at vise eksempelvis kommunerne, ses i disse dage, hvor Udbetaling Danmark står over for sin fulde indfasning. Udbetaling Danmark, som alle partier på nær Enhedslisten står bag, er en selvejende virksomhed under ATP, som fremover skal være offentlig myndighed og stå for udbetaling af barselspenge, folkepension, førtidspension, boligstøtte, børnetilskud samt opkrævning af børne- og ægtefællebidrag – sagsbehandlingsopgaver, som hidtil har ligget i kommunerne.

Udbetaling Danmark er netop det modsatte af tillid til kommunerne, mener professor ved CBS,Ove Kaj Pedersen.

“Udbetaling Danmark overtager 2.000 medarbejdere fra kommunerne, men skal efter to år spare 500 årsværk. Selvom Udbetaling Danmark bygger på en aftale med Kommunernes Landsforening (KL), er der ingen tvivl om, at KL er blevet trukket til truget af Finansministeriet, som ikke har ment, at kommunerne selv er i stand til at gennemføre de effektiviseringer, som ATP nu skal effektuere”, siger han.

Effektiviseringsdogmet styrer fortsat
Ifølge Ove Kaj Pedersen ligger effektiviseringsbestræbelsen bag Udbetaling Danmark i naturlig forlængelse af de sidste mange års ledelses- og organisationsreformer i den offentlige sektor. Og han ser ingen grund til, at Udbetaling Danmark skulle være den sidste reform i rækken.

Omvendt peger han på, at der for tiden foregår en opsamling af erfaringer fra de mange new public management-inspirerede reformer. Bevægelsen kan blandt andet ses i den tidligere regerings frikommuneforsøg. 

“Men det er karakteristisk, at de ikke er kommet særligt langt. Der er mange konflikter, især mellem stat og kommuner, og jeg tror ikke på, at Finansministeriet vil opgive den nuværende stramme økonomistyring af kommuner og statslige institutioner. Så hvis vi ser en tillidsreform, og det vil vi ganske givet langsomt se, vil den ske inden for rammerne af den centrale økonomistyring, som vi kender i dag. Og jeg tror ikke på, at vi vil se et væsentligt brud med de sidste 15-20 års styringstradition”, siger Ove Kaj Pedersen.

Reformerne har nemlig været relativt succesfulde, mener han, for så vidt de har skabt produktionsforøgelser i den offentlige sektor. Og samtidig er der krav om yderligere besparelser og effektiviseringer i nær fremtid.

“Jeg tror, der vil blive lagt vægt på mere tillid til især de faglige medarbejdere, men det bliver inden for en ganske snæver økonomisk ramme og ledsaget af krav om yderligere effektiviseringer. Det er også i den sammenhæng, man skal se de nye supersygehuse, der er på vej, Moderniseringsstyrelsens digitaliseringsstrategi eller yderligere sammenlægninger af folkeskoler, plejehjem og stordriftsfordele i det hele taget”, siger Ove Kaj Pedersen.

Professor i retræte om reformer
Hans professorkollega ved CBS, Carsten Greve, skrev et halvt år efter regeringens tiltrædelse i dagbladet Information, at regeringen var “langt fremme i en tilbagerulning af new public management-regimet”. I dag, et halvt år senere, erkender han, at synspunktet kalder på en nuancering.

“I konsekvens af finanskrisen udruller man fortsat en masse styringskoncepter. Det gælder for eksempel budgetloven, som i virkeligheden er meget new public management-agtig”.

Carsten Greve henviser til, at budgetloven, der skal sikre Danmarks implementering af finanspagten og kravet om, at underskuddet på den såkaldt strukturelle saldo maksimalt må udgøre 0,5 pct. af bruttonationalproduktet (BNP), medfører en stram styring af kommunernes økonomi. 

Det skal ske via 4-årige udgiftslofter sammen med skærpede muligheder for økonomiske sanktioner over for kommunerne. Tiltag, der alt andet lige ikke signalerer større tillid til det kommunale selvstyre.

På den anden side hæfter Carsten Greve sig ved, at der i de enkelte ministerier er aktiviteter i gang, der – om end spredte og ukoordinerede – peger i en ny retning. Det gælder eksempelvis undervisningsminister Christine Antorinis (S) Ny Nordisk Skole, hvor en dialoggruppe med et stort spænd af interessenter har arbejdet på at forberede en folkeskolereform, ministrene Morten Østergaard (R) og Annette Vilhelmsens (SF) innovationsstrategi, der også lægger op til samarbejde og inddragelse, ligesom beskæftigelsesminister Mette Frederiksens sololøb på beskæftigelsesområdet peger på et opgør med regler og kontrol.

“Man må konstatere, at der ikke har været noget færdigt reformprogram, men de enkelte ministre kæmper en kamp på hver deres område og ruller så planer ud i det tempo, deres område nu betinger”.

Også på miljøområdet lyder der nye toner. Efter et topstyret og kaotisk forløb i forbindelse med tilblivelsen af første generation af vandplaner, som var udsat for bred faglig kritik, har den nye miljøminister Ida Auken (SF) lovet dialog og inddragelse af alle interessenter under tilblivelsen af de næste vandplaner. Det er dog tilsyneladende ikke sket uden sværdslag, påpeger Carsten Greve med henvisning til departementschef Marianne Thyrrings nylige exit. “Der har jo stået mere eller mindre direkte, at departementschefen ikke modsvarede den ambition, som ministeren havde, om at være et åbent og lyttende ministerium”.

Miljøreform viser svaghed ved dansk embedssystem
Også det forhold, at Ida Auken udadtil signalerede et ønske om større åbenhed, alt imens at der internt i Naturstyrelsen foregik en omfattende organisationsændring, som medarbejderne var været stærkt kritiske over for, tyder på, at Ida Auken og ledende embedsmænd har kørt i to forskellige spor.

“På sin vis illustrerer det en svaghed ved det danske system, som vi ellers hylder. I Danmark skal embedsmændene til enhver tid omstille sig til den siddende minister og rette ind efter dennes signaler, når der bliver skitseret en retning. Men man kan sætte spørgsmålstegn ved, om systemet rent faktisk er i stand til at omstille sig”, siger Carsten Greve.

Men også på politikerside viser systemet svagheder, mener han. For måske er politikerne ikke særlig godt klædt på, når de overtager et ministerium.

“Politikerne kommer ind og skal ene mand eller kvinde kæmpe med et stort embedsapparat. Det er jo også derfor, at der har været en diskussion om viceministre og politisk udpegede embedsmænd. Hvor man altså kommer ind med et større hold, der ikke blot afhænger af én person, og som måske gør, at man kan gennemføre initiativer”.

Et væsentligt aspekt er den politiske forberedelse. I USA eksempelvis er regeringsprogrammet skrevet på forhånd før regeringsovertagelsen. Sådan er det ikke herhjemme.

“På forhånd havde Helle og Villy lagt an til en S-SF-regering med radikal støtte. Sådan gik det ikke, og så havde man pludselig en stor forhandling ude i tårnet på Amager. Det handlede måske især om fordeling af ministerposter og at få parterner afklaret i forhold til hinanden, men bagsiden er, at man får et system, der har svært ved at komme i gang, fordi der skal indgås en masse kompromiser, og hvor der ikke er klare retningslinjer. Her skal embedsmændene så bruge en masse tid på at finde ud af, hvad politikken egentlig er på et område”, siger Carsten Greve.

Håbet om en stærk minister
Og det er måske ikke altid lige let. I regeringens arbejdsprogram var der fokus på tillid til ledelse, faglighed og afbureaukratisering af den offentlige sektor, men omvendt peger en væsentlig del af regeringens 2020-plan i stik modsat retning. Her tales der i stedet for om en modernisering af den offentlige sektor, hvor fokus er rettet mod “effektmåling”, “resultatstyring”, “benchmarking” og yderligere konkurrenceudsættelse, begreber, som netop er inspireret af new public management-reformerne.

“Lige præcist i det afsnit virker det, som om de har sovet i timen eller kørt på autopilot. Det er nærmest en slags copy paste, hvor de har taget, hvad der på forhånd lå, og ført det over i et nyt dokument. Men det afspejler måske også, at der ikke er så mange politikere, der går ind og ser på de styringsinstrumenter, der er i maskinrummet, og tager den faglige diskussion med embedsværket”, siger Carsten Greve.

At embedsværket er indrulleret i en bestemt tænkning, som er svær at flytte, medmindre politikerne virkelig insisterer, er beskæftigelsespolitikken og minister Mette Frederiksen (S) et godt eksempel på, mener han.

“Her har du en minister med power, der vil ændre noget og også siger det, og så sker der til sidst også noget, men det kræver, at vedkommende siger det igen og igen. Mette Frederiksen har faktisk fra dag 1 sagt, at beskæftigelsespolitikken også skal handle om uddannelse og et opgør med meningsløs aktivering, men systemet er så institutionaliseret, at man ikke bare lige kan vende det rundt på en tallerken på én dag”.

Gør de offentligt ansatte sig forhåbning om, at S-SF-R-regeringen vil bryde med de sidste ti års styringsregimer i den offentlige sektor, kan de godt tro om igen, mener Carsten Greve. De må i stedet for sætte deres lid til slagskraftige ministre a la Mette Frederiksen.

“Hvis man tager stringente, analytiske briller på, lægges der op til mere styring og mindre rum til ledelse eller sjove eksperimenter. Som offentligt ansat kan man så håbe på, at en stærk minister på ens område formår at sætte sig igennem og skabe rum for udvikling”.